ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН

THE ISSUES OF LEGAL REGULATION ACTIVITIES OF THE CENTRAL BANK OF THE REPUBLIC OF UZBEKISTAN

Li Adik

Candidate of Law, Associate Professor, Department of administrative and financial law, Tashkent State University of law,

Uzbekistan, Tashkent

АННОТАЦИЯ

В статье представлен анализ современного состояния нормативно-правовой базы деятельности Центрального банка Республики Узбекистан, которая за последние годы кардинально обновилась. Обозначены некоторые вопросы дальнейшего совершенствования банковского законодательства, направленные на значительное повышение роли закона в нормативно-правовом регулировании деятельности Центрального банка. Обосновывается  необходимость внесения отдельных дополнений и изменений в действующие законодательные акты, направленных на установление конкретных форм нормативных актов, которые вправе издавать Центральный банк и более четкое определение гарантий законности этих актов и др.

ABSTRACT

The article presents an analysis of the current state of the legal framework of the Central Bank of the Republic of Uzbekistan, which has been radically updated in recent years. Some issues of further improvement of banking legislation aimed at significantly increasing the role of the law in the legal regulation of the Central Bank are outlined. The author substantiates the necessity of making separate additions and changes to existing legislative acts aimed at establishing specific forms of normative acts that the Central Bank has the right to issue and more clearly defining the guarantees of the legality of these acts, etc.

Ключевые слова: банковское законодательство, нормативно-правовая база, банковская система, центральные банки, Центральный банк Республики Узбекистан.

Keywords: banking legislation, regulatory framework, banking system, Central banks, Central Bank of the Republic of Uzbekistan.

Становление в Республике Узбекистан банковской системы рыночного типа и формирование ее правовых основ относится к числу наиболее значимых и очень важных результатов происходящих в стране экономических реформ. Более того, становление новой банковской системы и ее правовых основ является обязательным условием последовательного осуществления самой экономической реформы.

В банковской системе нашей страны особая роль отводится  Центральному банку Республики Узбекистан. Он возглавляет и осуществляет руководство всей банковской системой государства. Центральный банк в рамках своей компетенции, разрабатывает основные направления денежно-кредитной  политики и политики в области валютного регулирования, организует и  обеспечивает  эффективную  систему  расчетов. Он является органом валютного контроля, выступает в качестве советника и фискального агента правительства страны, осуществляет функции по регулированию банковской деятельности и банковскому надзору.

Полномочия, возложенные на Центральный банк, определяют его  роль в решении задач по модернизации и реформированию страны, связанных с расширением и углублением процессов либерализации экономики. Указом Президента Республики Узбекистан от 9 января 2018 г.,  УП-5296 «О мерах по коренному совершенствованию деятельности Центрального банка Республики Узбекистан»[1] установлены стратегические целевые ориентиры и определены приоритетные направления деятельности Центрального банка  в рамках проводимых реформ. Успешное достижение и безусловная реализация этих ориентиров и приоритетных направлений во многом зависит от совершенствования законодательства, регулирующего деятельность Центрального банка.

За годы независимости в республике проведена большая работа по совершенствованию указанного законодательства. Прежде всего, это проявилось в подготовке и принятии 21 декабря 1995 года первого в истории независимого Узбекистана специального законодательного акта, определяющего основы правового регулирования деятельности Центрального банка независимого Узбекистана. Вопросам совершенствования банковской системы и в том числе правового регулирования деятельности Центрального банка уделяется большое внимание в нормативно-правовых актах Президента Республики Узбекистан, правительства страны и других государственных органов. Вместе с тем следует заметить, что, несмотря на большую работу, проделанную по совершенствованию банковского законодательства и в частности, регулирующего основные аспекты деятельности Центрального банка, все проблемы в этой части не решены. Видимо не случайно функционирование банковского сектора нашей страны вызывает серьезные нарекания со стороны населения, хозяйствующих субъектов, представителей малого бизнеса, фермерства и частного предпринимательства.

В этих условиях исследование теоретических и практических аспектов деятельности Центрального банка и ключевых направлений ее правового регулирования приобретает особую значимость для существенного повышения результативности всей банковской системы Узбекистана.  

Различные аспекты правового регулирования деятельности центральных банков рассмотрены во многих трудах  российских и других зарубежных авторов по финансовому и банковскому праву [2,3,4,5,6]. Признавая важность вклада отмеченных авторов в разработку данной проблематики, следует в то же время отметить, что вопросы правового регулирования деятельности Центрального банка Республики Узбекистан  требуют специального изучения с учетом особенностей функционирования и развития банковской системы независимого Узбекистана в условиях новых политических и экономических реалий. Имеющиеся научные труды отечественных авторов по данной проблематике носят фрагментарный характер и основаны на нормах банковского законодательства, в которые внесены очень существенные изменения и дополнения или же утратили силу [7,8].

Реформа банковской системы стала составной частью экономических преобразований, начатых в Узбекистане после провозглашения государственной независимости. Создание собственной банковской системы, отвечающей требованиям международных стандартов, организация банковского дела на уровне развитых стран стала одной из основных целей реформирования финансового сектора экономики. Достижение данной цели требовала формирования двухуровневой банковской системы во главе с Центральным банком и широкой сетью самостоятельных коммерческих и частных банков, создание благоприятных условий для открытия на территории республики отделений и представительств крупных зарубежных банков.

Реформирование банковской системы независимого Узбекистана началось с создания в соответствии с Законом Республики Узбекистан от 15 февраля 1991 года «О банках и банковской деятельности» Государственного банка Республики Узбекистан со статусом центрального банка страны [9]. Законом Республики Узбекистан от 2 июля 1992 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Узбекистан «О банках и банковской деятельности» [10] Госбанк Республики Узбекистан был переименован в Центральный банк Республики Узбекистан.

К 1995 году в Республике Узбекистан окончательно складывается двухуровневая банковская система. Центральный банк, составляющий верхний уровень банковской системы, возглавляет эту систему, определяет основные правила игры на рынке банковских услуг, осуществляет надзор за банками. Это потребовало кардинального изменения правового статуса, компетенции, функций и цели деятельности Центрального банка. В этой связи 21 декабря 1995 года был принят Закон Республики Узбекистан «О Центральном банке Республики Узбекистан» [11].

В настоящее время сложилась целостная система государственно-правового регулирования деятельности Центрального банка. Она включает в себя различные виды нормативно-правовых актов различной юридической силы. Иными словами законодательство, регулирующее деятельность Центрального банка имеет несколько уровней или как отмечалось в литературе по банковскому праву определенную иерархическую структуру. Характеристика такой структуры банковского законодательства «представляет собой весьма важную правовую проблему, поскольку позволяет выявить соотношение в ней закона, как акта высшей юридиче­ской силы, и подзаконных нормативных актов, как средства оперативного регулирования, рассчитанного в основном на решение текущих задач. Кроме того, иссле­дование иерархической структуры рассматриваемого законо­дательства может позволить установить насколько ста­бильно оно сегодня, поскольку известно, что увеличе­ние доли правовых норм, закрепленных в законах, по­вышает стабильность действующего законодательства» [12].

При рассмотрении законодатель­ства, регулирующего деятельность Центрального банка,  прежде всего, необходимо установить место и роль правовых норм первого уровня, т.е. закрепленных в законах, имею­щих высшую юридическую силу. На сегодняшний день в структуре нормативно-правовой базы деятельности Центрального банка можно выделить несколько базовых законов. В их числу относятся Законы Республики Узбекистан: «О Центральном банке» (новая редакция) от 11 ноября 2019 г.[13]; «О банках и банковской деятельности» (новая редакция) от 5 ноября 2019 г. [14]; «О валютном регулировании» (новая редакция) от 22 октября 2019 г.[15]. Здесь нельзя также не отметить исключительную роль Гражданского кодекса Республики Узбекистан, содержащего правовые нормы, регулирующие правила совершения гражданско-правовых сделок в банковской сфере.

Перечисленные законодательные акты, призваны обеспечить общие правила поведения Центрального банка. Однако, даже выделяя указанные нормативно-правовые акты как базовые, нельзя не заметить, что они призваны выполнять свои специфические функции в регулировании деятель­ности Центрального банка. В частности, Закон о валютном регулировании при всей значимости его норм содержащих полномочия и функции Центрального банка как органа валютного регулирования и валютного контроля невозможно поставить его в один ряд с двумя базовыми законами, играющими определяющую роль в создании самого облика современной банковской системы Узбекистана. Это  Закон о Центральном банке и Закон о банках и бан­ковской деятельности, которые призваны в комплексе, урегулировать все основные вопросы, возникающие в банковской сфере в целом, и в деятельности Центрального банка, в частности. Анализ именно этих зако­нов, позволяет наилучшим образом показать каковы же на сегодняшний день их место и роль в иерархиче­ской структуре законодательства, регулирующего деятельность Центрального банка.

Закон о Центральном банке устанавливает правовой статус, основные цели, полномочия, функции, организационную структуру, имущественную основу, порядок управления, основные направления денежно-кредитной политики,  основы денежной системы Республики Узбекистан и организации денежного обращения, правовой режим регулирования и надзора за деятельностью всех субъектов банковской системы страны, меры и санкции, применяемые Центральным банком.

Закон о банках и банковской деятельности содержит правовые нормы, регулирующие общие положения (основные понятия, виды финансовых операций, правовой статус и т.д.), минимальные условия допуска к банковской деятельности, основы правового положения филиалов и представительств банков, а  также правовые основы корпоративного управления банком. Важное место в этом законодательном акте занимают нормы, устанавливающие пруденциальные требования и управление рисками, пруденциальный надзор за деятельностью банков и надзорные мероприятия. В нем также содержатся нормы, регулирующие меры и санкции, принимаемые Центральным банком за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, межбанковские операции и обслуживание клиентов, защиту прав и законных интересов потребителей банковских услуг.

Таким образом, нормы рассматриваемых законов регулируют в той или иной мере все важнейшие вопро­сы, возникающие в банковской сфере в целом и в деятельности Центрального банка, в частности.

Вместе с тем, анализ норм данных законов приводит к выводу о том, что в ряде случаев в них недостаточно полно урегулированы отдельные общественные отношения, складывающиеся в банковской сфере. Для иллюстрации это­го положения представляется необходимым привести, например, существующее правовое регулирование уста­новления банкам пруденциальных нормативов (в ранее действовавшем законодательстве – экономические нормативы). Закон о банках и бан­ковской деятельности в новой редакции (ст. 38) по существу лишь пере­числяют их состав, не устанавливая механизма их фор­мирования. Между тем подавляющее большинство пруденциальных нормативов призвано служить обеспече­нию  надежности   банков,   предотвращению  создания кризисных явлений в банковской сфере.

 Неурегулиро­ванность данного вопроса в законе неизбежно порождает необходимость восполнения имеющегося пробела подзаконными нормативными актами. Например, такой пруденциальный норматив (экономический норматив по ранее действующему законодательству), как коэффициент адекватности капитала был установлен Положением о требованиях к адекватности капитала коммерческих банков [16].

С учетом отмеченного представляется необходимым дополнить Закон о Центральном банке   нормами, устанавливающими прави­ла расчета пруденциальных нормативов. При этом Закон, не вмешиваясь в оперативную деятельность Центрального банка должен устанавливать четкие и общие для всех рамки, в которых центр управления банковской системой и должен проводить эффективную денежно-кредитную политику.

Отсутствие в действующих законах, норм, регулирующих отдельные принципиальные вопросы деятельности Центрального банка,  неизбежно приводит к разбуханию подзакон­ного нормативного материала, позволяя органам, осу­ществляющим управление банковской системой, «поправлять» их по своему усмотрению.

Значительное повышение роли закона в норматив­но-правовом регулировании деятельности Центрального банка вовсе не означает, что существование даже не двух, а целого ря­да базовых законов, позволит полностью вытеснить подзаконные нормативные акты. Наоборот, учитывая то обстоятельство, что закон не может ох­ватывать абсолютно все вопросы банковской деятель­ности, а также то, что сама банковская деятельность на­ходится в стадии постоянного развития и совершенствования, оптимизация управления этой деятельностью неизбежно будет и далее находить отражение в подза­конных нормативных актах.

В настоящее время в банковском законодательстве наблюдается явное преобладание подзаконных норма­тивных актов. Перекос в сторону подзаконного регули­рования банковской деятельности объясняется, во-пер­вых, уже упоминавшимися пробелами в базовых законах, а также в отдельных случаях прямым отказом от регулирования соответствующих отношений, во-вторых, общей недостаточностью законодательной ба­зы (например, отсутствием законодательных актов, ус­танавливающих важнейшие правила, касающиеся осу­ществления кредитных и расчетных операций и т.п.).

Для преодоления явного перекоса в сторону подза­конного регулирования банковской деятельности, а также введения подзаконного нормотворчества в законные рамки представляется необходимым решение в банковском законодательстве двух важнейших задач, а именно: во-первых, определение пределов подзаконно­го регулирования вопросов банковской деятельности и, во-вторых, установление гарантий, обеспечивающих за­конность принимаемых в рассматриваемой сфере под­законных нормативных актов.

Для решения указанных задач необходимо, прежде всего, ответить на вопрос о том, какие органы государ­ства вправе издавать подзаконные нормативные акты в области банковского законодательства. При этом, безусловно, основой для ответа на данный вопрос являются положения Конституции Республики Узбекистан.

В соответствии со статьей 94 Конституции Президент Республики Узбекистан на основе и во исполнение Конституции и законов Республики Узбекистан издает указы, постановления и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики. Так в упомянутом выше Указе Президента Республики Узбекистан от 9 января 2018 г. определены наиболее принципиальные стратегические направления реформирования и дальнейшего развития банковской системы, совершенствования деятельности Центрального банка в условиях происходящих серьезных изменений в мировой финансовой системе, и  принимаемых в стране мер по широкомасштабному реформированию национальной экономики.

 В соответствии со статьей 98 Конститу­ции  определенные функции по регулированию деятельности Центрального банка выполняет Кабинет Министров Республики  Узбекистан, который несет   ответственность за проведение эффективной экономической, социальной, финансовой, денежно-кредитной политики, обеспечивает исполнение законов Республики Узбекистан, решений Олий Мажлиса, указов, постановлений и распоряжений Президента Республики Узбекистан.

Анализ приведенных норм Конституции Республики Узбекистан, также Закона о Центральном банке показывает, что все подзаконные акты в сфере банковского законодательства можно подразделить на две категории:

во-первых, подзаконные нормативные акты высших органов государственной власти (ука­зы и постановления Президента Республики Узбекистан, постановления Кабинета Министров Республики Узбекистан);

во-вторых, подзаконные нормативные акты органа управления банковской системой (нормативные акты Центрального банка Республики Узбекистан).

Конституцией достаточно четко установлены гаран­тии законности и процедуры ее обеспечения для подза­конных нормативных актов высших органов государст­венной исполнительной власти. В отличие от этого для подзаконных нормативных  актов  органа управления банковской системой, то есть для нормативных актов Центрального банка Республики Узбекистан, в действу­ющем банковском законодательстве не предусмотрено ни таких гарантий, ни процедур обеспечения их закон­ности, ни даже форм этих актов.

Такое ре­шение вопроса не препятствует практике Центрального банка  принимающего нормативные акты в форме писем, т. е. в форме, в которой нормативные акты существовать в принципе не могут. Отсутствие указаний в законе о формах нормативных актов вовсе не исключает возможности издания нормативных актов не только в виде писем, но и в виде, например, телеграмм или радиограмм. Общеизве­стно, что письма и телеграммы представляют собой не ­что иное, как формы доведения (передачи) информа­ции. В связи с этим становится ясно, что издание письма, содержащей правовые нормы, противоречит самому понятию «нормативный акт», которому присущ не только признак возможности издания лишь специ­ально уполномоченным органом, но и существования как официального документа в определенной законом форме. В литературе по банковскому праву подчеркива­ется, что практику издания, например, Банком России телеграмм нормативного характера нельзя признать правильной еще и потому, что текст телеграммы, в котором пропу­щены знаки препинания, затрудняет усвое­ние содержания правовых норм [17].

Следовательно, в Законе о Центральном банке необходи­мо четко и ясно определить виды нормативных ак­тов, которые вправе принимать Центральный банк. Учитывая то обстоятельство, что этот банк в настоя­щее время является органом управления банковской системы Узбекистана, вполне правомерно провести анало­гию с нормативными актами министерств государственных комитетов и ведомств. В соответствии со ст. 12 Закона Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах»  (новая редакция) от 24 декабря 2012 года [18] министерства, государственные комитеты и ведомства могут принимать приказы и постановления. В этой связи следовало бы ст. 7 Закона о Центральном банке  дополнить отдельной частью следующего содержания: «Центральный банк  принимает приказы и постановления».

Наконец, представляется целесообразным более четко определиться с гарантиями законности нормативных актов Центрального банка. Ст. 60. Закона о Центральном банке не содержат ничего иного, кроме указания о том, что его решения и  действия могут  быть обжалованы в установленном законодательством порядке. Очевидно, что речь идет явно не о механизме оспаривания не соответствующих зако­ну нормативных актов Центрального банка, а о возможности признания недействительными издаваемых им индиви­дуальных актов (например, приказ об отзыве лицензии у конкретного коммерческого банка). С учетом данного обстоятельства представляется необходимым от­разить в законодательстве возможность обжалования не только индивиду­альных, но и нормативных актов Центрального банка. Вот почему следовало бы в статью 7 Закона о Центральном бан­ке внести следующее дополнение: «Нормативные акты Центрального бан­ка, не соответствующие закону, могут быть признаны недействительными судом в порядке, установленном законодательством Республики Узбекистан».

Проведенное исследование показало, что вопросы правового регулирования деятельности Центрального банка Республики Узбекистан - одна из интересных, сложных и многогранных проблем современного финансового права. Обусловлено это в основном тем, деятельность Центрального банка определяется не только и не столько правовыми предписаниями, сколько экономико-политическими традициями и потребностями, которые находят свое внешнее выражение в правовых формах.

Обеспечение стабильности банковской деятельности, устойчивости банковской системы в целом, связаны с повышением эффективности правового воздействия, усилением роли юридических средств, применяемых для соблюдения государственных финансовых интересов в деятельности Центрального банка.

Список литературы:

1. Национальная база данных законодательства, 10.01.2018 г., № 06/18/5296/0534.
2. Финансовое право: учебник / отв. ред. и авт. предисл. - проф. С.В. Запольский. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Юридическая фирма «Контракт»: Волтерс Клувер, 2011. - 792 с.
3. Эриашвили Н.Д. Банковское право: Учебник. 6-е изд. перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. - 591с.
4. Журавлев А.В. Центральный банк Российской Федерации: Проблемы развития и укрепления банковской системы: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М.: 2002.- 228 с.
5. Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спартак, 2001.- 335 с.
6. Роджер Лерой Миллер, Дэвид-Д. Ван-Хуз. Современные деньги и банковское дело. Перевод с англ. – М.: Инфра-М, 2000.
7. Ли А. Билолхужаева Ш. Банковское право Республики Узбекистан. Т.: Изд-во «Tib-kitob», 2010. – 202 с.
8. Худайкулов У.Ч, Эрдонаев А.Х. Комментарий к законам Республики Узбекистан: «О Центральном банке», «О банках и банковской деятельности». Т.: Узбекистон, 1998.
9. Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан, 1991 г., № 4, ст. 84.
10. Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан, 1992 г., № 10, ст. 396.
11. Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 1995 г., № 12, ст. 247.
12. Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. – М.: «Дело Лтд», январь 1995. С. 202.
13. Национальная база данных законодательства, 12.11.2019 г., № 03/19/582/4014.
14. Национальная база данных законодательства, 06.11.2019 г., № 03/19/580/3994; 07.01.2020 г., № 03/20/600/0023.
15. Национальная база данных законодательства, 10.2019 г., № 03/19/573/3942.
16. Положение о требованиях к адекватности капитала коммерческих банков, утвержденное Правлением Центрального банка Республики Узбекистан26 апреля 2000 года № 420 (рег. № 949 от 25 июля 2000 года) (Бюллетень нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств Республики Узбекистан, 2000 г., № 14)
17. Ефимова Л.Г. Банковское право. М., 1994. С. 16.
18. Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2012 г., № 52, ст. 583; 2014 г., № 50, ст. 588; 2015 г., № 32, ст. 425; 2016 г., № 39, ст. 457; 2017 г., № 37, ст. 978, Национальная база данных законодательства, 05.01.2018 г., № 03/18/456/0512, 10.01.2018 г., № 03/18/459/0536, 19.04.2018 г., № 03/18/476/1087, 09.01.2019 г., № 03/19/512/2435).